Ideas para mejorar el marco de colaboración público-privada ante el estallido del Plan de Recuperación

Al fiscalizar el uso de las fórmulas de asociación público-privada (APP) en los Estados miembro, el Tribunal de Cuentas Europeo hablaba en 2018 abiertamente de “deficiencias” que “demuestran que se requiere una capacidad administrativa considerable para la ejecución satisfactoria de proyectos de APP, y que esto únicamente se puede garantizar mediante marcos institucionales y jurídicos adecuados y una amplia experiencia”. El Tribunal constataba que “muy pocos Estados miembros reúnen actualmente tales condiciones”, percepción que ha vuelto a la primera línea de debate dada la trascendencia que adopta la colaboración público-privada en la ejecución del Plan de Recuperación. La opción preferida es que se aproveche la oportunidad para construir un marco legal estable, sólido y eficaz con visión de largo plazo en nuestro país.

Tres de los Estados miembros que el Tribunal visitó (Francia, Grecia y España), “pese a estar familiarizados con la ejecución de proyectos y concesiones de APP, no disponían de un marco institucional adecuado a fin de garantizar la gestión satisfactoria de los proyectos de APP”. Carecían, en distinta medida, de un enfoque estratégico adecuado porque la colaboración público-privada se contempla como un medio para atraer financiación adicional en forma de fondos privados, sin una indicación clara acerca de su función en las estrategias nacionales de inversión.

Uno de los ejemplos citados en el informe era Cataluña: disponía de “un programa de inversión de APP importante, cuya justificación se remonta a una perspectiva optimista de las finanzas públicas basada en el rápido crecimiento económico anterior a la crisis económica y financiera”. De hecho, en 2007 los proyectos de APP representaban un gasto de 178,8 millones de euros, “un 8,9 % del presupuesto anual (2.000 millones de euros) del servicio responsable de las infraestructuras de transportes”. El problema es que, tras la crisis, “el presupuesto anual del servicio se recortó a 300 millones de euros, lo que ha provocado que los pagos de APP representen ahora la mayor parte del mismo. Esta situación ha dejado muy poco margen para la flexibilidad fiscal y ha comprometido por consiguiente la capacidad de la región para adaptarse a nuevas prioridades o financiar inversiones urgentes”.

El diagnóstico del Tribunal de Cuentas Europeo es contundente: las APP posibilitan que la Administración adquiriera infraestructuras a gran escala mediante un único procedimiento, pero aumentan el riesgo de competencia insuficiente; normalmente requieren negociar sobre aspectos que no suelen formar parte de la contratación pública tradicional y, por lo tanto, lleva más tiempo; la mayoría de las APP auditadas fueron objeto de ineficiencias considerables en forma de retrasos durante la construcción e importantes aumentos de los costes; los análisis previos se basaban en escenarios excesivamente optimistas en lo que se refiere a la futura demanda y utilización de la infraestructura prevista; en la mayoría de proyectos fiscalizados, se eligió la opción de la APP sin ningún análisis comparativo previo de opciones alternativas, como el comparador del sector público; y la distribución de riesgos entre los socios públicos y privados fue por lo general “inadecuada, incoherente e ineficaz”, mientras que los elevados índices de remuneración (hasta el 14 %) que ofrece el capital de riesgo de los socios privados no siempre reflejaban los riesgos asumidos.

No obstante, la colaboración público-privada es una pieza clave para el desarrollo saludable de un país y es por ello fundamental dotarle de un marco adecuado. El Gobierno aprobó un decreto-ley en diciembre pasado para preparar el terreno al Plan de Recuperación, que exige una velocidad de ejecución muy alta. Contempla un impulso de las sociedades de economía mixtas, recupera figuras administrativas y crea nuevas estructuras para la absorción de fondos, como las agencias estatales como organismo público. Además, alumbra una nueva figura administrativa de colaboración público-privada: los proyectos estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica (PERTE).

En su “Guía práctica sobre los fondos europeos de recuperación”, KPMG explica los tres instrumentos de colaboración público-privada para la ejecución de los fondos que crea la norma. En primer lugar, están las Agrupaciones, que se deberán constituir antes de la solicitud, de modo que todos sus miembros de la agrupación serán considerados beneficiarios y responsables solidarios de las actividades subvencionadas. En segundo lugar, los Consorcios deberán contar con un informe favorable previo del Comité Técnico que los relacionará solo con un proyecto concreto del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. Y, por último, las Sociedades de Economía Mixta, que estarán formados por una mayoría de capital público con capital privado y se les podrán adjudicar contratos de concesión de obras o servicios de forma directa siempre que la elección del socio privado se haya efectuado de acuerdo con la Ley de Contratos del Sector Público. Estas sociedades podrán acudir a ampliaciones de capital y titularizar derechos de cobro.

En cuanto a las mejoras a introducir en la regulación de la colaboración público-privada para solventar los problemas identificados por el Tribunal de Cuentas Europeo, Enrique Gutiérrez, socio director de Financial Advisory en Deloitte, habla de “generar condiciones procedimentales y de seguridad para que el sector privado asuma el riesgo de entrar en estos proyectos”.

Por su parte, David Mellado y José Amérigo, de PwC, destacan que la colaboración público-privada se haya incluido como “principio rector indispensable” del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. En si opinión, “es necesario construir un escenario de rentabilidad razonable (compañera necesaria del riesgo) para que los proyectos de esta naturaleza sean atractivos para los inversores privados. En la actualidad esta rentabilidad está seriamente limitada por la normativa de desindexación de la economía española, que impide la viabilidad de muchos proyectos y hace inoperante el modelo concesional”.

“Para que una concesión pueda ser viable los flujos de caja deben ser suficientes para cubrir el pago de las inversiones y los gastos estimados, así como para remunerar en términos y condiciones de mercado los recursos financieros utilizados”, continúan. Asimismo, “se debe permitir la pignoración de los cánones y precios públicos mediante los cuales las entidades públicas retribuyen al concesionario o repercuten el coste a los usuarios”. Y todo ello reforzando “la gobernanza del modelo de colaboración”.

En un artículo aparecido antes de la publicación del decreto-ley, Antonio Ramón Rodríguez Castaño, letrado del Tribunal de Cuentas y socio director de Rodríguez Castaño Abogados, señalaba que “la empresa española está exigiendo una modificación legal muy concreta: que se supriman los límites rígidos que implica la normativa de desindexación de la economía española en cuanto a la actualización de precios de los contratos en lo que estos afecten a la recuperación de la inversión”.

Abogaba también por una modificación de la Ley de Contratos del Sector Público que en sus artículos 270 y 290 determina que en los contratos de concesión de obras y de servicios “[en] todo caso, no existirá derecho al restablecimiento del equilibrio económico financiero por incumplimiento de las previsiones de la demanda recogidas en el estudio de la Administración”. En su opinión, “la desincentivación a la inversión privada, a la colaboración público-privada, es evidente. Debe por supuesto establecerse un mecanismo que garantice una adecuada recuperación de la inversión, un correcto reparto de riesgos y la agilización en la adjudicación de los contratos. Para lo que no es suficiente una reducción de los plazos”.